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提升资源供给风险应对能力须未雨绸缪
信息来源:中国矿业报 浏览次数:26 发布日期:2020-01-14 08:42:23
       矿产资源是世界经济平稳运行的物质基础,矿产资源的有序开发与合理利用事关国家现代化建设全局。新一轮技术革命和产业变革推动了全球矿产资源需求结构转型。作为高技术产业发展重要原材料的战略性矿产资源,保障其资源安全成为促进矿业经济持续健康发展,落实国家资源安全战略,抢占全球经济制高点和创新能力制高点的核心目标。中国特色社会主义已经进入新时代,为适应新时代人民对美好生活的需求,生态文明建设持续推进,绿色低碳规制、可持续发展诉求对战略性矿产资源开发利用的高限效应增强;受资源禀赋与地缘政治因素影响,贸易摩擦、贸易保护等导致的国际环境不确定因素日趋增加,战略性矿产资源全球市场震荡加剧。处于世界“百年未有之大变局”与国内生态文明建设的双重影响之下,我国迫切需要重新思考现有战略性矿产资源安全观,从满足生态文明建设内源性需求、提高资源的可供性,再到化解全球资源配置的外源风险、积极主动参与全球治理,构建具有新时代特征、落实人类命运共同体理念的战略性矿产资源安全国家治理体系,提升大国博弈下的战略性矿产供给风险应对能力,对促进战略性新兴产业发展、保障国家经济安全具有重大现实意义。
      一、我国战略性矿产资源安全治理现状:问题与挑战
       (1)矿产资源消费由全面快速增长向差异化增长转变,重要大宗矿产资源消费量已经或逐渐达峰;战略性矿产消费的弹性系数仍维持较高水平。随着工业化和城市化水平的提升,支撑我国基础设施建设的传统大宗矿产资源,如铁、锰、铬等的消费弹性基本稳定,年消费量预计在2025~2030年间达峰。战略性矿产资源,特别是稀土、锂、锶、铍、锆、铌、钽、镓、锗、铟以及石墨、金刚石、高岭土等非金属矿产,因其广泛应用于新能源、新材料产业,年消费量长期内仍将保持较快增长。
       (2)战略性矿产资源开发利用和生态环境保护的兼容性问题突出。一方面,除了锂、铍和稀土等少数矿种之外,绝大多数战略性矿产资源处于共伴生状态,其开发利用对生态环境的影响极其复杂,尤其是随着我国生态文明建设进程的加快,生态环境规制对战略性矿产资源开发利用的约束增强,急需探寻资源开发与生态环境保护协调发展路径;另一方面,城市矿产的利用是循环经济“减量化、再利用、资源化”原则的集中体现,产生对原生资源的替代效益,能够提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展。
       (3)我国战略性矿产资源总量丰富,既是资源大国,也是主要的生产国和出口国,但由于深加工能力不足、环境污染代价太大和资源战略意识不强等原因,尚未进入国际主要战略性资源市场运作的核心,话语权缺失。我国是全球最大的矿产资源生产国和消费国。2018年我国矿产资源总产量占全球总量的31%,能源消费总量占全球的19%。然而,“原材料案”和“稀土案”争端的浮现,集中体现了美国、欧盟和日本等主要发达国家利用已取得的现行多边贸易体系的主导权,倒逼我国敞开优势金属资源供应。由此可见,我国必须采取相应的对策。
       二、典型国家战略性矿产资源安全国家治理逻辑:实践与经验
       世界主要发达国家对战略性矿产资源的争夺全面加剧,美国、欧盟、澳大利亚和日本等国家都已经形成的战略性矿产资源安全治理体系。
       (1)立足本土资源条件,通过提高技术水平,提升资源综合利用效率,保障国内供给。如欧盟致力于实施从矿产勘探、矿山开发到资源利用与再循环等环节在内的矿产发展战略,提高战略性原材料的区内供给能力;日本支持稀有矿产的量化技术替代材料研发技术与海洋矿产资源开发利用技术,辅以完善关键矿产储备机制提升国内保障能力。
       (2)建立了比较系统的指标体系,完成了关键矿产动态遴选。如,美国已发布《关键矿产清单》以及《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》;欧盟发布《欧盟原材料2050愿景与科技和创新路线图》,并不定期更新关键原材料清单;日本发布《稀有金属保障战略》,综合考虑资源条件、技术现状与工业发展需求,优选出31种战略性关键矿种;澳大利亚发布《澳大利亚矿产战略2019》,对战略高技术矿产实行分类管理。
       (3)广泛开展资源外交,创新和推广关键矿产国际规则,加强全球治理。2019年6月,美国出台《能源资源治理倡议》,致力于联合资源丰富的国家,形成整合的、具有弹性的全球产业链,目前已吸引澳大利亚等9个国家加入倡议;欧盟依托已经形成的大宗商品交易中心影响矿产资源定价;日本通过开展广泛的能源外交,实现资源获取路径的多元化。
       三、我国战略性矿产资源安全国家治理体系的构建:设想与建议
       战略性矿产资源安全嵌入到环境规制、贸易摩擦和地缘政治等国际大背景下,受资源禀赋、经济发展、技术进步、生态环境等多种因素的驱动,需要从治理现代化的视角加快构建我国战略性矿产国家治理体系,以保证战略性新兴产业的高质量发展。战略性矿产资源安全治理工具集中作用在资源可供、环境保护、产业发展和国际贸易等多个方面,同时政策工具与策略的实施也会对社会经济系统、产业发展态势、资源国际合作等带来新的不确定性。战略性矿产资源安全国家治理体系的构建,显然需要综合考量资源、经济、政治、环境、技术和政策等因素动态演变及其对资源安全目标的影响。
       (1)在国内层面,根据战略性新兴产业发展需求,结合资源的市场条件与国家政策目标,发布战略性矿产资源动态清单,以明确哪些战略性矿产资源是具有国际比较优势的,将资源优势转变为战略优势;哪些存在供给风险脆弱点,提高供给风险治理能力。2016年,原国土资源部印发的《全国矿产资源规划(2016-2020)》,将铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆等24种矿产列为战略性矿产,但并未对战略性新兴产业所需的重要支柱性原材料形成统一的定义与评价标准。构建战略性矿产资源安全国家治理体系,首先要结合战略性新兴产业发展需求,从全球、区域、国家以及产业等层面探讨战略性矿产资源的经济重要性与脆弱性表征,确立战略性矿产资源战略性评价度量标准,动态遴选我国战略性矿种。
       (2)在国际层面,将国家自主行为融入到国际合作大背景中,参与全球治理,是构建新时代战略性矿产资源安全体系的现实选择。从全球治理角度看,中国战略性矿产资源安全要求以构建矿产资源人类命运共同体为目标,统筹兼顾国家战略性矿产资源自身安全与全球资源共同安全,以“一带一路”等区域合作倡议为依托,发挥不同类型、不同层次主体的主观能动性,通过投资或贸易上的互惠互利,整合各行为主体的利益诉求,实现战略性矿产资源可持续发展的目标。